理顺公平开放监管机制 深化石油天然气市场化改革
北京大学能源研究院副院长杨雷、研究员孙慧
近日，国家发展改革委、国家能源局出台了《油气管网设施公平开放监管办法》(简称《监管办法》)。这是2014年实施试行版，2019年发布正式版以来，进行的又一次变革性举措，进一步强化了油气管网设施公平开放的制度保障，为石油天然气行业持续深化市场化改革，发挥好市场优化资源配置的决定性作用提供了政策保障，为行业繁荣有序发展注入了新的动力。
一、行业发展的背景及形势
2014年以来，随着油气管网设施公平开放监管制度的施行，尤其是2019年国家石油天然气管网集团有限公司(简称国家管网)的成立，油气管网等基础设施向各类市场主体提供公开透明、公平无歧视的管输服务逐渐成为常态。国家管网成立后，使用管网服务的活跃托运商已经由最初的5家石油公司增加到200多家，多样化的商业模式不断涌现，油气管网等基础设施使用效率不断提高。上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的天然气市场体系正在加速形成。
至2024年底，国家管网所属油气管道总里程约为10.8万公里，覆盖了全国30个省区市和香港特别行政区，与此同时，仍有近10万公里油气管道隶属其它企业。在“全国一张网”形成过程中，仍然不同程度存在着行业透明度不够、监管规则不健全等问题。一是部分省份或地区，仍然存在天然气管输与销售于一体的局部垄断格局，影响了公平开放的质量，制约了市场竞争的形成。在一些地方供气企业通过建设管道锁定发电、大工业等优质终端用户，限制终端用户对供气商的选择权。部分油田的长距离生产性管道也存在与管道基础设施运营商的连接和开放问题。二是管输路径、管容罐容库容等基础设施运营信息透明度还不能满足用户需求，难以支撑较短时间内商品交易的达成。普遍关注的管容分配方法、信息公开的频率和颗粒度等还缺乏具体实施细则。用户对管容、罐容和库容剩余能力的了解渠道较为单一，难以及时有效开展市场化的买卖。三是监管规则还不健全，实施高水平监管的抓手不足，信息盲区等问题还尚未彻底解决，法律保障的力度不够。在这种情况下，《监管办法》的出台完善了相关监管内容，为行业的未来发展也指明了方向。
二、《监管办法》关键内容
一是进一步明确了油气管网公平开放的主体范围。《监管办法》进一步细化了公平开放的范围，排除了与陆上和海上石油天然气开发备案项目整体配套的集输管道(井口集输至处理厂、净化厂的内部管道等)、井间管道、海上平台到陆上终端连接管道、石化企业厂区和机场辖区内管道、化工品管道、城镇燃气设施、加油站。这与2019年版相比更加准确和具体，将虽处于油气田生产范围但又实际承担向用户输气功能的管道纳入了公平开放的范围，这给进一步促进管网开放、巩固油气体制改革果实提供了支撑。这些新纳入管道未来将要根据《监管办法》要求推进油气管网设施独立运营，公开设施相关信息，公平、无歧视地为符合条件用户提供服务。
二是进一步强调了油气管网开放的公平和无歧视原则。与2019年版相比，《监管办法》删除了“在保障现有用户现有服务并具备剩余能力的前提下”的表述，规定在具备服务能力情况下，不得拒绝为符合条件的用户提供服务或提出不合理的要求。经过“十四五”期间的过渡，已经较好处理了改革的遗留问题，新表述原则上提高了用户公平获得油气管网设施服务的机会。与此同时，考虑到现实需求，为保障行业稳定发展，保留了由政府部门明确需承担国家或区域重大应急保供责任的油气资源、属于2014年底前签订且经国家确定的长贸气合同项下的进口天然气、列入国家规划的煤制天然气和煤制油等油气资源享受简化受理流程的便捷服务权利。
三是进一步优化了油气管网公平开放的服务规范。与2019年版相比，《监管办法》更加注重油气管网服务的质量提升和效率提高。一方面，积极回应社会述求，明确要求设施运营企业制定油气管道输送容量、地下储气库库容、进口液化天然气接收站窗口期分配实施细则，明确相应的服务能力分配方式、退还与收回等内容，并依照实施细则开展容量分配。另一方面，将分散受理容量服务或临时容量服务需求的响应时间由15个工作日缩短至5个工作日。这些都为进一步扩大市场化交易打下了基础。
四是进一步注重调动油气管网公平开放相关主体的积极性。《监管办法》在公平开放服务的用户注册办法、申请条件程序、容量分配方法等方面，均明确由油气管网设施运营企业具体制定。这发挥了企业作为市场主体的作用，使得企业可在规则允许范围内结合自身的具体情况，制定更加可行的实施细则。同时，关于油气管网设施的信息公开渠道，在保留油气管网运营企业主动公开的基础上，增加了依申请公开。要求对于用户申请披露的信息，油气管网设施运营企业应当通过本企业指定的网络平台或其他书面方式予以披露。这将促进提升公平开放相关信息公开的颗粒度和频率，为进一步提高行业透明度提供了支撑。
五是进一步提升了油气管网公平开放监管的灵活性。一方面，结合现行管理实际，将地方行政区域内油气管网设施公平开放相关监管工作主体由省级人民政府发展改革、能源、市场监管等有关部门调整为县级以上地方人民政府能源主管部门，更大程度发挥基层政府的积极性和作用。另一方面，提出县级以上人民政府能源主管部门可以根据工作需要建立能源监管信息系统，采取非现场监管、信息化监管等方式开展监管，油气管网设施运营企业应当予以配合。这为进一步解决信息不对等所带来的监管盲区奠定了制度基础。
六是进一步强化了油气管网公平开放的依法依规。一方面，《监管办法》设置了“合同签订及履行”专章，强调必须严格遵守合同约定，进一步明确了合同在油气管网公平开放中的重要地位，充分确保市场主体的平等市场地位。另一方面，为进一步遏制垄断与不正当竞争，《监管办法》在强调信用监管的同时，通过第三十条、第三十一条、第三十二条，明确了针对油气管网设施运营企业、用户的具体量化处罚标准。这是落实《中华人民共和国能源法》的具体体现，进一步强化了油气管网设施公平开放的法律保障，将会切实有效的推动公平开放制度的实施。
三、《监管办法》为行业未来发展指明了方向
油气改革是在能源革命思想指引下的重要改革内容，成果卓著但任重道远，《监管办法》不仅明确了油气管网公平开放的相关要求，也为未来进一步细化相关内容指明了方向。
一是发挥市场决定性作用。公平开放的要求、受理及合同的签订，都将体现在合同中。合同的主体是企业，这充分尊重了企业的市场主体地位，也体现了服务合同是关键环节。下一步，细化管网设施的服务合同，推动形成国际上较为惯常的标准服务合同，应当是重要工作之一。
二是将信息公开抓到实处。市场化的关键保障手段就是信息的公开透明。《监管办法》对信息公开做出了要求，但公开的频率、颗粒度等具体要求还有待进一步细化，是否需要出台国家层面的细则还需要根据文件实施情况进一步观察和研究。
三是通过制度和规则的统一，促进全国大市场的形成，早日构建出全国一张网的格局。在基础设施硬件联通瓶颈基本消除的情况下，通过市场规则、技术标准、信息平台、服务规范等方面的统一，推动符合中国国情的“全国一张网”制度和市场建设将是未来的重点。
《监管办法》的出台，是油气市场化改革过程中一个重要的里程碑，好的市场离不开有效的监管。我们相信，在相关体制规制不断完善的过程中，我国油气产业也一定会焕发新的活力，为实现强国复兴伟业作出应有贡献。