国家发改委能源研究所所长吕文斌、水电总院副院长张益国解读
双维协同 责任闭环：消费目标与消纳制度的协同治理之道“十五五”时期是我国建设新型能源体系的攻坚阶段，更是实现碳达峰目标的关键窗口期。可再生能源作为推动能源革命、助力“双碳”目标落地的支撑力量，其发展质量直接关系国家战略全局。近年来，我国可再生能源装机规模持续领跑全球，截至2026年4月底，可再生能源装机总量已突破24亿千瓦，占全国发电装机比重超过6成。然而，发得出与用得好的结构性矛盾日益凸显，电力消纳区域失衡与非电利用不足并存，目标设定与考核落地存在脱节，制约了可再生能源从规模扩张向质量效益转型的步伐。在此背景下，国家发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部印发《可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重制度实施办法》（以下简称《办法》），首次从“消费端”与“消纳端”双维度构建可再生能源保障体系，通过明确目标设定、细化责任分工、创新实现路径、强化考核监管，形成全链条治理闭环。这一制度创新不仅弥补了此前政策短板，更将推动可再生能源发展全面迈入“量质齐升”的高质量发展新阶段。《办法》的出台直指我国可再生能源发展的两大重要瓶颈，以系统性制度设计实现关键突破。此前，我国可再生能源政策多聚焦电力领域，非电消费缺乏明确要求，生物质能供热、可再生能源制氢等非电利用发展较慢，新能源非电利用规模占全国能源消费总量比重不足1% ；同时，重点用能行业企业消费意愿不强，消纳工作过度依赖政府部门和电网企业。针对这些问题，《办法》构建了可再生能源消费最低比重目标与可再生能源电力消纳责任权重两大并行体系，形成“消费硬约束+消纳硬责任”的双重保障。消费最低比重目标聚焦能源用户，覆盖电力与非电两大领域；消纳责任权重瞄准省级行政区域，区分总量与非水电两类指标，两者协同发力，既解决了消费端动力不足问题，又破解了消纳端责任虚化难题。这种双维协同的制度设计，标志着我国可再生能源治理从单一领域管控向全能源领域协同转变，从宏观政策引导向微观责任落实深化。《办法》首次明确可再生能源消费最低比重目标分为电力消费和非电消费两类，实现了能源消费领域的全面覆盖。电力消费最低比重目标涵盖全部可再生能源发电种类，延续并强化了现有电力领域的绿色转型导向；非电消费最低比重目标则明确纳入可再生能源供热（制冷）、可再生能源制氢氨醇综合利用、生物燃料等种类，填补了此前非电领域缺乏明确政策要求的空白。这一分类设计具有重要现实意义：一方面，顺应了可再生能源多场景应用的发展趋势，为地热能、生物质能等在工业供热、交通燃料等领域的规模化应用提供了政策支撑；另一方面，精准对接了重点用能行业的脱碳需求，可再生能源制氢可联动钢铁、化工等高耗能行业降碳，生物燃料能助力交通领域绿色转型，推动形成“电力+非电”协同脱碳的格局。随着非电统计核算体系的完善，非电消费目标将逐步纳入考核，进一步拓展可再生能源的利用空间。《办法》对消费目标的落实方式作出灵活规定，既明确刚性底线，又鼓励主动提升。在完成路径上，电力消费目标可通过自发自用、绿电直连、绿证绿电交易（划转）等方式实现；非电消费目标则可通过可再生能源供热（制冷）、可再生能源制氢氨醇综合利用、生物燃料等途径完成，充分考虑了不同行业、不同企业的实际情况，体现了“因地制宜、规范有序”的原则。在目标设定上，《办法》采用“强制底线+自愿提升”的模式：国务院能源主管部门按年下达重点用能行业的最低比重目标和过渡期限，相关行业范围结合节能降碳要求和工作进展动态调整；同时，支持企业在最低目标之上自主提升消费比例，鼓励具备条件的地区对政府部门、事业单位、国有企业提出更高要求。这种设计既确保了国家节能降碳目标的刚性落实，又赋予了地方政府更大的自主空间，兼顾了政策的严肃性与实施的灵活性。为确保消费目标考核的科学性和公正性，《办法》明确了统一的核算标准。其中，电力消费最低比重目标完成情况以可再生能源绿色电力证书作为基本凭证，严格遵循国家非化石能源电力消费核算有关规定执行；非电消费最低比重目标则由省级能源主管部门会同相关行业主管部门组织核算，采用热量等核算方式。同时，国务院能源主管部门负责绿色电力证书交易和核销的统计工作，确保核算数据的真实可溯。规范化的核算体系不仅为考核工作提供了坚实支撑，更有利于营造公平透明的市场环境，激发企业落实消费目标的积极性。三、消纳责任升级：“分区落实+市场驱动”的闭环治理 《办法》进一步完善了可再生能源电力消纳责任权重制度，将其明确分为总量消纳责任权重和非水电消纳责任权重两类，前者涵盖全部可再生能源发电种类，后者聚焦除水电以外的其他可再生能源发电。与此前政策相比，《办法》的核心创新在于建立了分区域权重增长机制，在前期全国各省份相对均衡增长的基础上，后续将适度根据区位对地区权重指标进行科学调整。这一机制设计精准对接了我国能源资源分布与消费需求的逆向格局：东部地区经济发达、用电需求大但可再生能源资源相对匮乏，提高其权重指标可推动绿电跨区域消纳；西部地区资源富集但消纳能力有限，权重适度增长可缓解弃风弃光压力，从而促进可再生能源在全国范围内的优化配置。同时，权重设定与各省份新能源利用率做好衔接，强化中长期消纳责任引导，帮助地方稳定发展预期，统筹规划可再生能源开发与输电通道建设。《办法》对消纳责任主体进行了清晰界定，形成了“省级统筹、电网组织、主体落实、交易支撑”的责任体系。省级能源主管部门牵头承担消纳落实责任，需制定消纳实施方案并报省级人民政府批准后实施；电网企业需加大电网投资建设，依据实施方案组织经营区内各责任主体完成消纳任务，解决“弃风弃光”的硬件瓶颈；供电企业、售电企业、电力用户、自备电厂企业等直接承担消纳责任，主动提升消纳能力；电力交易机构负责组织相关交易，及时披露交易信息并按要求报送数据。这种精准化的责任分工，改变了以往消纳工作主要依靠省级政府和电网企业的单一模式，将责任层层传导至责任主体，形成了多方协同、各司其职的治理格局，有效避免了以往“各管一摊、相互掣肘”的局面。《办法》深度融入市场化机制，将绿证交易作为消纳责任落实的重要补充工具。明确各省级行政区域消纳责任权重主要通过实际消纳电量完成，确实无法完成的，可通过绿证交易补充。这一设计既体现了落实法定要求的行政强制约束，又为市场主体提供了灵活的履约途径，有助于提升政策实施的可行性。绿证交易的核心价值在于实现“证—电—碳”的有效衔接：绿证作为可再生能源电力消费的凭证，其交易价格反映了绿色电力的环境价值，将倒逼企业提升可再生能源消费意愿；同时，绿证市场的流动性增强，可进一步激活绿色电力交易市场，引导社会资本向可再生能源领域流动。四、监管考核强化：“闭环管理+奖惩并重”的执行保障《办法》构建了“季度监测+年度评估”的常态化监管体系，确保政策实施全程可管可控。国务院能源主管部门会同有关部门委托第三方机构按季度开展监测，及时掌握重点用能行业消费目标和省级行政区域消纳权重的实施情况，并向社会公布；按年度组织开展评估工作，全面检验目标完成成效。同时，《办法》明确要求各省不得限制新能源参与跨省区电力市场交易或绿证交易，保障市场公平开放。常态化的监测评估机制，为后续考核奖惩和政策调整提供了坚实的数据支撑，避免目标沦为“纸面规定”。《办法》强化了考核奖惩措施，既设立严格的惩戒机制，又完善激励政策，确保责任落实到位。对未完成消费最低比重目标的重点用能行业企业，需在指标公布三个月内通过绿证交易或其他市场化方式补充完成；逾期未完成的，将被约谈、通报，并依法依规纳入信用记录，加强重点监管。对未完成消纳责任权重的省份，同样需在三个月内通过绿证交易补充，逾期未完成的，将被约谈、通报，且未完成部分转移至下一年度，五年规划最后一年权重指标不可转移。在激励方面，对消费目标完成情况突出的企业、消纳权重完成情况突出的省份，由国务院能源主管部门会同有关部门进行通报表扬，并优先给予相关政策支持。这种“奖惩并重”的考核机制，既增强了政策的刚性约束，又充分调动了各方落实目标的积极性，形成了“正向激励+反向约束”的闭环。此外，《办法》还规定，因自然原因或重大事故导致可再生能源发电量显著减少或送出受限的，经第三方评估后可相应核减考核指标，体现了考核的科学性和人性化。《办法》明确将可再生能源消费最低比重目标和消纳责任权重制度完成情况按国家有关规定纳入相关评价考核指标，确保政策协同发力。重点用能行业涵盖钢铁、有色、建材、石化、化工、造纸、航空等高排放行业及数据中心等新兴领域，这些行业碳排放占全国比重较高，其可再生能源消费比例的提升，将直接推动全国碳排放下降，助力碳达峰碳中和目标实现。同时，《办法》的实施与2035年风电太阳能装机36亿千瓦以上等目标相衔接，通过压实地方消纳责任和行业消费责任，为可再生能源规划建设提供坚实保障。这种政策协同性避免了单一政策“单兵突进”，形成了多政策联动、多目标协同的治理格局，确保可再生能源发展始终服务于国家能源安全新战略和“双碳”整体布局。《办法》的出台是我国可再生能源治理体系的一次重要革新，具有深远的现实意义和战略价值。站在新的发展起点，《办法》的落地实施将为我国可再生能源发展注入强劲动力。随着政策的逐步推进，各方责任的全面落实，市场化机制的不断完善，我国可再生能源将迎来更为广阔的发展空间，为实现碳达峰碳中和目标、建设能源强国提供坚实支撑。
近日，国家发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部正式出台《可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重制度实施办法》（以下简称《办法》）。作为对2019年《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（发改能源〔2019〕807号）的修订完善，《办法》顺应可再生能源发展和能源消费绿电低碳化的新形势新要求，将此前的政策文件上升为规章制度，增加了可再生能源消费最低比重目标并进一步强化了刚性约束与制度保障。《办法》出台对推动新能源高质量发展再上新台阶，助力能源绿色低碳转型，支撑“双碳”目标落实具有重大意义。为加快建设能源强国、构建新型能源体系、落实新一轮国家自主贡献目标，“十五五”期间新能源装机仍将保持较大规模增长。然而，新能源大规模发展与电力系统调节能力、电网跨省跨区输送能力发展不协调的矛盾日益凸显，面临着消纳困难、价格下行、环境价值低估等多重挑战，亟需系统性破解发展约束。《办法》作为保障可再生能源高质量发展的重要制度，出台正当时。一是提升终端绿色电力消费水平是促消纳的重要抓手。新能源高质量发展既要加强电网物理层面的系统支撑和电力消纳，同时也要引导终端用能企业，特别是重点用能企业，通过绿电直连、集成融合发展等方式加快提升绿色电力消费水平，进而促进全社会绿色发展。二是电与非电并重发展是拓宽新能源利用的重要途径。新能源非电利用规模占全国能源消费总量比重不足1%，经济高效推进可再生能源供热、制气、制氢多元发展和替代是拓展可再生能源消纳空间，提升能源安全保障能力，助力实现“双碳”目标的重要路径。三是激活绿色电力消费内生动力是缓解市场价格下行压力的有力措施。从用户侧发力，将用户侧的绿色消费需求有效转化为对新能源项目的长期价格支撑，不仅有助于缓解电力市场价格下行压力，更能促进“电能量价值”与“环境价值”协同。我国已建立了较完善的绿证政策制度体系，推动可再生能源从“政策驱动”向“市场+责任”双轮驱动平稳过渡，最终实现能源绿色低碳转型与产业高质量发展的良性循环。《办法》贯彻落实《中华人民共和国能源法》相关要求，在政策设计上从“消费端”与“消纳端”创新构建可再生能源保障体系。一是建立可再生能源消费最低比重目标制度。《办法》统筹推动工业、建筑和交通等重点领域提升可再生能源消费水平，明确了消费最低比重目标的实施路径、组织方式和考核要求。重点用能行业可通过可再生能源电力自发自用、绿电直连、绿证绿电交易（划转）等方式完成可再生能源电力消费最低比重目标。二是建立分区域可再生能源电力消纳责任权重增长机制。统筹当前权重水平和未来发展空间，从过去各省份相对均衡增长机制转变为分区域差异化权重指标设置机制，推动新能源消纳空间较大地区加快发展，压实各方可再生能源发展和消纳责任，实现全国范围内绿电的合理配置。三是建立可再生能源电力消纳责任权重中长期引导机制。在此前仅下达当年和次年消纳责任权重基础上，明确强化中长期权重引导。落实国家发展目标并与各省份新能源利用率做好衔接，研究下达2030年各省权重指标。各省可以依据2030年权重目标，统筹规划本地区可再生能源开发、适度超前开展电网和输电通道开发建设，从而有效稳定各方发展预期，更好推进网源协同。《办法》与《非化石能源电力消费核算指南（试行）》进行了充分衔接，协同发力真正实现了权威统一核算。一是考核机制更具权威性。《办法》由四部委联合印发，具备国家级政策效力与顶层指导地位，有效破除了以往有关核算的随意性与局限性，为推进可再生能源电力消费最低比重目标跨部门跨行业落地实施夯实了制度基础。二是核算标准实现全面统一。《办法》明确重点用能企业可再生能源电力消费最低比重目标完成情况核算，以绿证作为基础核算凭证，严格按照《指南》相关规定开展核算工作，消除了企业在各类考核核算中规则不一、数据不通用的痛点。三是政策应用凸显协同价值。统一规范的核算成果，既可用于消费比重目标和消纳责任权重完成情况的考核核算，又可支撑碳排放核算工作。一套核算标准、一套数据适配两大核心考核场景，实现双碳领域政策高效协同，提升绿色电力统计核算与低碳治理的工作效能。《办法》通过拓展绿证应用场景，以需求端扩容带动供需协同，助力绿证市场体系提质增效、高质量发展。一是拓展绿证应用场景，激发重点用能行业需求。《办法》明确规定，消费最低比重目标完成情况使用考核年生产电量对应的绿证作为基本凭证进行核算，将绿证核算适用范围从单一电解铝行业延伸至全部重点用能行业。以2025年电解铝行业为例，全国电解铝行业绿色电力消费比例约为43%，购买绿证折算电量约占用电量的26%，助力绿证市场呈现量价齐升的良好态势。《办法》落地实施后，随着消费最低比重目标覆盖范围不断扩大，考核目标稳步提升，将持续放大绿证刚需空间。二是压实省级消纳责任，开辟区域层面绿证新增需求。《办法》要求，未完成消纳责任权重的省份，须在指标公布三个月内通过绿证交易等方式补充完成。这一规定将省级行政区域的消纳责任与绿证市场挂钩，促使各省份将绿证作为完成消纳责任权重考核的有益补充。随着《办法》的出台，绿证市场将形成“强制+自愿”双重需求池，交易主体数量与规模将大幅提升，绿证市场发展动能将全面激发，绿证市场将迎来高质量发展新局面。为强化可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重制度执行，《办法》明确了相关措施。一是明确各方责任。省级能源主管部门在省级党委、政府领导下牵头承担消纳落实责任；电网企业应密切配合省级能源主管部门有效落实消纳责任，加大电网投资建设；供电企业、售电企业、相关电力用户和使用自备电厂供电的企业等承担可再生能源电力消纳责任。二是加强动态监测评估。对重点用能行业可再生能源消费最低比重目标和省级行政区域可再生能源电力消纳责任权重的实施情况按季度开展监测，按年度组织评估。三是强化考核奖惩。对未完成可再生能源消费最低比重目标的重点用能行业企业，予以约谈、通报，并纳入信用记录，加强重点监管；未完成可再生能源电力消纳责任权重指标的省（自治区、直辖市），视情予以约谈并进行通报。对完成情况突出的省区及企业，进行通报表扬，优先给予相关政策支持。加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系，是推动经济社会发展全面绿色转型的关键支撑。为此，政策需多层次、多维度协同发力。《办法》紧扣可再生能源发展的新形势新要求，通过强化完善可再生能源消费最低比重目标，以及省级行政区域可再生能源电力消纳责任权重制度，将有力保障可再生能源消纳，推动绿证市场高质量发展，促进可再生能源消费，将加快推动新型能源体系建设，为实现“双碳”目标和建设能源强国提供更加坚实有力的支撑与保障。
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