我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。中央城市工作会议明确提出，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。城市轨道交通同样处于转型发展的关键节点。推动城市轨道交通实现可持续高质量发展，是当前和今后一个时期的重要任务。
中国城市轨道交通协会副秘书长秦国栋
背景与形势
01 人口总量开始下降
根据国家统计局数据，2024年末全国(不包括港澳台，下同)人口为14.08亿人，比上年末减少139万人，人口总量降幅有所收窄。全年出生人口954万人，比上年增加52万人，人口自然增长率为-0.99‰，自2017年以来首次回升。
数据来源：国家统计局官网
全国总和生育率从1970年代之前的6左右，降至1990年的2左右，再降至2010年后的1.5左右，2024年为1.085(联合国提出的代际平衡总和生育率为2.1)，在全球主要经济体中位居倒数第二。
02 老龄化问题日益凸显
全国劳动年龄人口规模在2011年见顶，随后进入持续下滑阶段。2010年~2024年16岁-59岁的劳动年龄人口数量从9.4亿降至8.6亿，占比从70.14% 降至60.9%。
数据来源：国家统计局官网
2021年全国65岁及以上人口占比达14.2%，开始进入深度老龄化社会。2024年全国65岁及以上人口占比升至15.6%，达2.2亿人。预计在2030年左右进入占比超20%的超级老龄化社会[1]。
03 城镇化由快速增长期转向稳定发展期
2024年末全国城镇化率为67.00%，比上年末提高0.84个百分点，比“七普”的2020年提高3.11个百分点。城镇化率介于30%～70%之间是城镇化加速发展阶段。1996年我国常住人口城镇化率达到30.48%，首次迈入这一区间，经过20多年发展，正逐步接近70%。
“诺瑟姆(Ray.M.Northam)曲线” 以及世界上多数发达国家城镇化的实践表明，当城镇化水平达到80%左右时，进入了收敛期，其后将长期稳定在这一水平[2]。虽然我国城镇化将在何种水平达到峰值尚未达成共识，但接下来城镇化率提升幅度较前期将有所放缓，城镇化由快速增长期转向稳定发展期，城市发展也将由大规模增量扩张转向存量提质增效为主。
经国家批准建设城市轨道交通(不含低运能系统)并投入运营的42座城市中，常住人口城镇化率超过80%的城市25个，占比59.5%;常住人口城镇化率介于70%～80%之间的城市14个，占比33.3%;常住人口城镇化率介于60%～70%之间的城市3个，占比7.1%。42座城市常住人口城镇化率均高于全国平均水平。
04 新型城镇化推动交通需求提升
在新型城镇化和以信息化为代表的新技术发展的双重影响下，城市交通需求发展趋势和人们对未来交通发展愿景的期待发生了显著变化。
(1)城市走向都市圈，通勤空间尺度不断扩大
随着新型城镇化战略的实施，同城化程度高的都市圈逐步显现。城市走向都市圈，带来了通勤空间尺度不断扩大，主要体现在两个方面，一是中心城市通勤半径持续增大，二是居民通勤距离持续增长。
平均通勤时耗存在一个合理的限度，超过这个限度，人的时间支配自由度会大大降低，生活质量将受到影响。基于2011—2017年北京市地铁刷卡数据的研究发现，45分钟地铁内的在途时间是北京居民可忍受通勤时耗的最大值[3]。
(2)由满足基本出行需求向提供高品质出行服务转变
出行目的构成与生活水平之间存在一定的关联性。在交通基础设施和服务相对短缺的年代，人们利用城市提供的有限的交通资源来满足通勤、购物等基本生活需要。随着新型城镇化的逐步推进，人民群众的出行目的日益多元化，总体上呈现通勤出行比例下降、非通勤类出行比例升高的特征[4]。
(3)需要适应不同群体的多元化出行
不同群体的多元化出行主要包括三个方面：老龄化群体、中等收入群体、弱势群体的出行需求。
老龄化是未来城市交通面临的新课题，适老交通也是老龄化服务体系中的重要一环。尽快将老龄人口出行需求纳入城市规划、交通规划和相关法规政策制定中已经成为刻不容缓[5]。
中等收入群体人口的增长使城市的社会结构和消费结构都会发生显著变化，进而衍生出新的交通需求。
低收入家庭和刚刚进入城市的新市民往往面临出行劣势，这就要求城市交通系统具有更大的包容性，在公共交通设施规划建设过程中需兼顾效率与公平，提高公共交通覆盖率，改善步行和自行车交通设施，保障人人享有可承受的基本交通服务。
05 新技术引发城市交通变革
不断迭代的信息技术及其衍生的新业态正在重塑未来的城市交通。随着城市生产模式和人的生活方式改变，城市交通需求也将发生显著变化，交通系统的服务模式、基础设施利用方式和交通治理体系都将发生改变[6]。
新技术、新业态将改变城市生产模式和人的活动模式。信息化技术在一定限度上提高了人们通过交通信息获得更高品质交通服务和交通方式多样化选择的能力;大数据环境下个体短时行为信息能够被捕捉，并通过数据挖掘等分析技术实现更为精准的供需匹配。未来城市从关注交通的提速、增容向提升出行的可达性、公平性与可持续性转变，由单一服务转向服务整合转变[6]。
智慧化技术将重构城市交通空间，基础设施的建设和投资被重新定义。智慧化技术为更加高效地利用既有交通设施带来了新的机遇，让城市交通设施空间更加灵活、高效。自动驾驶汽车的发展和普及，可以实现社会车辆资源的优化组合，也使私人小汽车的功能实质上向公共交通系统延伸。
06 高质量发展的绿色低碳要求
城市轨道交通的能耗、二氧化碳排放量与网络效能关系敏感。根据中国城市轨道交通协会统计数据[7]，2023年全国城市轨道交通完成客运量同比增长52.66%，客运周转量同比增长54.67%，二氧化碳排放总量同比增长9.59%，车公里二氧化碳排放量同比下降4.31%，人公里二氧化碳排放量同比下降28.69%。
城市轨道交通作为绿色出行方式是有条件的，在一定的网络效能的条件下，城市轨道交通才是绿色低碳的。
问题与挑战
01 客流强度低，网络效能欠佳
根据各城市线路和客流数据[8]，2023年全国有30个城市有3条及以上线路投入运营，骨架网络基本形成。在成网的30个城市中，大运能城区线平均客流强度为1.04万人次/公里∙日，有12个城市大运能城区线平均客流强度小于0.7万人次/公里∙日，占40%。
数据来源：文献[8]、台北捷运官网。东京为2013年数据，按照折算双线长度计算。
2023年全国有18个城市、49条具备市域快线功能的城市轨道交通线路，运营里程约1897公里(从功能角度定义市域快线，与文献[7]中的市域快线统计数据有差异)，客流强度参差不齐，总体较低。即使是超大城市，与东京JR线、私铁相比也有明显差距。
数据来源：文献[8]。东京为2013年数据，按照折算双线长度计算，JR线不含山手线。
02 网络扩张带来客流边际效益递减
根据中国城市轨道交通协会的统计数据[9]，2012年到2024年，全制式城轨运营里程增长了约485%，年均客运量增长了271%。客流强度由1.20万人次/公里·日下降到0.61万人次/公里·日，下降了49.1%。
数据来源：中国城市轨道交通协会城市轨道交通各年度统计和分析报告
2020年—2022年因疫情影响客流下降明显，2023年总体上回升，扣除疫情影响，全国城市轨道交通平均客流强度仍呈明显的下降趋势。
03 线路系统能力利用率总体偏低
据统计，2023年全国195条大运能城区线高峰小时高断面客流大于等于3万人次/小时的线路总计36条，占18.46%;2.5万人次/小时～3万人次/小时之间线路13条，占6.67%;小于等于1万人次/小时的线路70条，占35.90%。线路运能利用率超过100%的线路有12条，占6.15%;小于10%的线路10条，占5.13%。不同城市、不同线路的运能利用率处在两极分化的状态。
数据来源：文献[8]
04 财务压力大，可持续发展负担重
2023年，在有统计数据[10]的40个城市中，城市轨道交通票款收入覆盖日常运营成本比为46.9%。从分布情况来看，10个城市超过50%，占比25.64%;13 个城市处于30%~50%区间，占比33.33%;17个城市低于30%，占比43.59%。全球范围内，东京地铁以及中国台北、香港的轨道交通系统，是少数能实现票务收入基本覆盖运营成本的案例，而伦敦、纽约等城市的轨道交通票务收入覆盖水平，与我国内地城市基本相当。
受疫情冲击及宏观经济波动影响，2020 年行业运营收支缺口快速扩大至 335 亿元，较2019年的6亿元增长约66倍。此后两年缺口持续扩大，2021 年、2022 年分别达到403亿元和640亿元。2023年，受益于票务收入的回升，运营收支缺口缩窄至566亿元，较上年有所改善，但仍未恢复至疫情前水平[10]。
思考与对策
01 合理界定城市轨道交通的服务范围
城市轨道交通的服务范围与人口岗位的密度及分布、交通政策导向、不同区域交通方式的竞争力密切相关，且需要与人口岗位分布特征、交通方式竞争格局形成合理匹配。东京、纽约、巴黎、大阪四大都市圈的通勤出行半径均在50公里以内，其中80%～90% 的出行量集中于以核心区域为圆心的30公里半径范围。
结合世界大都市圈实践及我国城镇化水平已基本稳定的超大城市轨道交通运营数据来看，城市轨道交通的合理服务范围应界定于通勤圈层，且其竞争力与重要性自都市圈核心区域由内向外呈梯度递减态势。
从国内外大城市空间演变规律来看，城市主要功能高度集聚于半径5~15公里的核心圈层，城市轨道交通的服务重心集中在半径30公里以内的圈层，个别廊道上可辐射至50公里或更远区域。在核心圈层，以地铁、轻轨等城区轨道交通为主提供面状服务;外围圈层则通过构建向心交通廊道，以市域轨道交通为核心提供廊道式出行服务。
东京都市圈不同区域轨道交通和汽车出行分担率
东京都市圈不同区域轨道交通和汽车出行分担率
区域 | 轨道分担率 | 汽车分担率 |
东京都区部 | 51％ | 8％ |
多摩地区、川崎市、横滨市 | 30％～39％ | 14％～23％ |
埼玉县南部、千叶县西北部、千叶市、 神奈川县其他地区 | 20％～30％ | 31％～36％ |
千叶县西南部、千叶县东部、茨城县南部、埼玉县北部 | 6％～15％ | 50％～74％ |
数据来源：文献[11]
02 发展规模要考虑财政的可负担
城市轨道交通发展规模的影响因素极其复杂，其核心因素可归结为交通需求与财政承受能力两大维度 —— 城市轨道交通仅能在特定财政支撑能力范围内，响应合理的交通需求。以往单纯通过交通需求测算线网规模的模式，仅侧重体现交通需求的宏观目标，脱离了财政承受能力的现实约束，导致交通需求目标趋于理想化，最终造成线网规划规模过大而难以落地。因此，亟需引入“需求-财务模型”，对过于理想化的规划目标进行科学纠偏，进而明确不同发展阶段、不同时期的线网合理规模。
从成本结构来看，按照当前的建设运营模式，从城市轨道交通全生命周期视角分析，除还本付息支出外，日常运营成本在运营期总支出中占比较大，对财政压力具有关键影响。票务收入覆盖日常运营成本比与客流需求强度、轨道交通建设规模、票价水平等多重因素相关，这一覆盖比例在很大程度上决定了政府的财政承压空间。政府能够承受的票务收入覆盖日常运营成本，在一定程度上直接决定了城市轨道交通的合理建设规模。
数据来源：文献[8]、[10]
从全国运营实践数据来看，票务收入覆盖日常运营成本比与线网客流强度具有强相关性：60%的覆盖比例对应全网平均客流强度约为1.2万人/公里・日;50%的覆盖比例对应全网平均客流强度约为1.0万人/公里・日;35%的覆盖比例对应全网平均客流强度约为0.7万人/公里・日。
结合不同城市的规模层级差异，在确定2035年线网合理规模时，将票务收入覆盖日常运营成本比控制在50%～60%区间内是现实的。不同城市的具体控制目标，需结合自身城市的空间布局、交通需求、财政支撑能力及既有线网基础综合确定。
当前我国多数城市已进入稳定发展期，城市轨道交通线网客流强度要达到香港、台北的水平几无可能。综合考量客流发展潜力与城市轨道交通的公益属性定位，欧洲城市的发展模式与客流水平，更适合作为我国城市轨道交通规划建设的对标方向。
03 以城市更新为抓手，推动轨道交通与城市用地、功能的融合
城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，城市轨道交通作为城市骨架型交通方式，其功能定位从 “引领城市空间扩张” 向 “赋能城市更新”转型，既是适配城市发展阶段演进的必然要求，更是支撑城市可持续高质量发展的关键路径。
城市轨道交通的客流吸引力高度依赖车站周边的空间辐射效应，车站周边人口与岗位的合理集聚规模，是提升客流强度、增加票务收入能力的根本前提，更是保障城市轨道交通可持续发展的基础。
数据来源：文献[8]、[10]、[12]
以城市更新为重要抓手，将有限的增量土地资源向轨道车站周边精准配置，推动城市人口、核心产业及公共服务功能向既有轨道车站周边集聚，持续提升车站周边人口与岗位的集聚密度，是现阶段推动城市轨道交通高质量发展的核心路径。同时，需深度融合 “轨道+社区” 发展理念，构建车站周边连续便捷、安全舒适的一体化交通体系，高效串联城市功能节点与居民出行需求，进一步强化城市轨道交通在综合交通体系中的竞争力与客流吸引力。城市轨道交通不仅是承担通勤出行的高效交通工具，更应成为引领城市更新、激活存量空间、推动内涵式发展的核心引擎与重要力量。
04 重构城市公共交通体系，提升公交出行分担率
从客流维度来看，城市轨道交通与公共汽电车交通存在天然竞争关系。随着城市轨道交通网络快速成型，其对公共汽电车客流的分流效应显著，并未能有效带动城市公共交通客运总量的提升，两者客流呈现明显的此消彼长态势。具体来看，2013 年至2019年，全国公共汽电车客运量持续逐年下滑，而轨道交通客运量则稳步增长;受疫情影响，2020-2022 年公共汽电车客流加速回落，轨道交通客流虽有波动但总体保持平稳。
为破解这一局面，需推动公共汽电车与城市轨道交通深度整合，规避同质化竞争、实现功能互补。关键路径在于以轨道交通为骨干，优化调整公共汽电车网络布局，构建 “公共汽电车围着轨道转” 的协同模式，打造一体化运营的公共交通 “一张网”。
与此同时，要以“公交优先”为核心导向，切实推进交通需求管理政策落地。重点聚焦小汽车停车需求调控，在城市轨道交通车站周边区域严格控制停车供给规模，合理提高停车收费标准，通过供需调节和价格杠杆引导公众优先选择公交出行。
05 推进既有线网提质增效
强化既有线网评估，在城市与线网层面统筹，实现城市轨道交通发展目标、实施过程与实施效果的深度融合。推进既有线网功能性升级改造，筑牢网络韧性根基，全面提升服务品质、网络效能与资产利用效率。
着力补齐网络短板，提升网络运行的灵活性和韧性。以车站为核心，从设施升级、环境优化双维度发力，全面提升服务品质，重点强化适老化服务供给，满足乘客体面出行、舒适乘车的需求。
聚焦交通融合发展，深化车站周边综合治理，秉持 “投资小、见效快、惠民生” 原则，构建车站周边连续便捷、安全舒适的一体化交通衔接体系，为市民提供体面出行选择，为游客打造友好出行体验。深度挖掘城市文化和旅游底蕴，打造主题特色车站，开发定制化文创产品，举办节假日特色活动，盘活车站闲置空间，拓展公共服务与商业服务功能。推进站城一体化更新改造，激活车站周边低效土地价值，提升综合开发效益。
优化运能供给与客流需求的动态匹配，破解高峰运能紧张与平峰运能闲置的双重难题，有效降低列车空载率及不合理客运周转量。加强既有设备延寿技术研究与再设计，延长设备使用寿命，最大化设备利用效能。
06
立足财务可负担、可持续，建立资金长效保障机制
城市轨道交通并非纯粹的商业服务，其运营成本无法仅通过车票收入完全覆盖。城市轨道交通的效益具有显著外溢性，除直接惠及乘客外，还辐射带动沿线土地增值、关联产业发展，为城市注入活力、促进经济繁荣并扩大就业等多重效益。
对城市轨道交通企业而言，正向现金流是实现财务可持续的基础;对城市而言，政府须具备承担城市轨道交通公益属性相关财政支出的能力，是保障整体财务可持续的关键。清晰界定政府与企业的权责边界，明确全生命周期内建设投资(含资本金及还本付息)，大架修、更新改造及追加投资等运营维护资金，日常运营补贴等资金需求规模，厘清资金来源，进一步明确财政投入的范围、方式与路径。
政府应逐步推进城市轨道交通企业债务置换，由政府承担还本付息责任，让企业能够集中精力开展建设、运营及经营业务。同时，通过为企业配置优质资源，提升其经营收益能力，反哺城市轨道交通。
城市轨道交通作为特殊的公益事业，唯有获得稳定的政府财政投入与补贴，加之健全的法治环境保障，方能实现健康可持续发展。